контрольно-надзорная деятельность

назад

Аудит инфраструктуры как элемент государственного контроля

Аудит инфраструктуры как элемент государственного контроля

Во всём мире государства вкладывают колоссальные средства в инфраструктурные проекты. Аудит этих проектов необходим для их безопасного строительства и содержания, а также соблюдения баланса  интересов окружающей среды, жителей и экономики.

Международные стандарты аудита разделяют жизнь инфраструктурных объектов на семь этапов, охватывающие их существования от первоначального планирования до деконструкции. При этом для каждого этапа модели существуют свои собственные цели и инструменты аудита.

Каждый проект начинается с определения его местоположения в законодательных и регулятивных и иных правовых координатах. Это первый шаг. Вторым шагом является составление краткого описания проекта, включающего анализ затрат и выгод. Этот этап необходим для того, чтобы оценить возможность реализации проекта, его прибыльность и воздействие на окружающую среду. 

На третьем этапе определяется стратегия реализации проекта и его финансирования. Государство  может реализовывать проект самостоятельно, либо передать его своему структурному подразделению или частному предприятию. Четвёртый этап – это разработка технических решений и планов для контрактов и закупок. Пятым этапом является непосредственно постройка объекта.

Как только объект инфраструктуры построен, начинается шестой этап его существования – эксплуатация. Это самый продолжительный этап, который характеризуется наибольшим воздействием на окружающую среду, что особенно касается определённых видов инфраструктурных объектов. На этом этапе очень важно уделять повышенное внимание вопросам  устойчивости в окружающей среде.

Последним, седьмым этапом жизненного цикла инфраструктурного проекта является этап снятия с эксплуатации. Жизненный срок инфраструктуры обычно длится относительно долго, но не вечно. На этом этапе может также произойти долгосрочный и значительный экологический ущерб.

Воздействие на окружающую среду и устойчивость существует на всех этапах. Проекты инфраструктуры затрагивают такие вопросы, как: землепользование, экологию, использование воды и материалов, качество воздуха и условия жизни. Аудиторам необходимо знать, какие этапы развития и эксплуатации проходит инфраструктура, и какие мероприятия проводятся на этих этапах. 

Особенно подчёркивается, что инфраструктурный объект может быть проверен на любом из этих этапов, а не только после окончания строительства.

Воздействие инфраструктуры на окружающую среду может быть положительным или отрицательным и может происходить на разных этапах жизненного цикла инфраструктуры, то есть на этапах планирования, строительства, эксплуатации или захоронения. В некоторых случаях принимаются меры по смягчению негативного воздействия, которые называются компенсационными мерами.

В главе 1 справочного материала INTOSAI WGEA «Экологические проблемы, связанные с развитием инфраструктуры», воздействие инфраструктуры на окружающую среду представлено в соответствии со следующими категориями воздействия:
• Земля
• Экология
• Вода
• Материалы
• Энергия и воздух
• Среда обитания человека

Инструменты и методы управления

В вышеуказанном материале «Экологические проблемы, связанные с развитием инфраструктуры» представлен ряд инструментов и мер, которые используются правительствами для лучшего решения проблем окружающей среды и устойчивости, связанных с инфраструктурными проектами. 

На каждом из семи этапов жизненного цикла инфраструктуры существуют свои инструменты, используемые с целью минимизации или смягчения негативного воздействия и максимизации позитивного воздействия инфраструктуры.

На первом этапе наиболее распространенными управленческими инструментами в области менеджмента воздействия инфраструктуры на окружающую среду являются нормативно-правовая база, налогообложение и оценка воздействия плана. 

Правительства используют нормативную базу, состоящую из местного и национального законодательства и международных соглашений и конвенций для решения вопросов их влияния на проект. Эти соглашения и структуры управления направлены на контроль, стимулирование или мониторинг нормативной базы в сфере окружающей среды и устойчивости. Следование международным соглашениям и конвенциям в области окружающей среды и устойчивого развития также может повлиять на то, как правительства рассматривают инфраструктурные проекты.

Разработчик инфраструктуры должен соблюдать нормативную базу на всех этапах развития инфраструктуры. В эту базу могут входить: законы о планировании, законодательство о защите окружающей среды, правила закупок, правила мониторинга и надзора за проектом и положения международного права.

Аудиторы также могут задать вопрос о необходимости создании политических инструментов воздействия и об оптимальности выбранных инструментов для достижения желаемого результата. Аудит эффективности также может поставить вопрос о достаточности правовой базы для обеспечения защиты окружающей среды и достижения желаемых результатов проектов в области инфраструктуры.

Налогообложение и другие финансовые стимулы и сдерживающие факторы, такие как субсидии (прямые и косвенные) и минимальная цена для использования ресурсов, также могут быть использованы в качестве инструмента для увеличения стоимости разрушительной для экологии деятельности для поощрения использования менее опасных вариантов.

Цель оценки политического воздействия заключается в оценке вероятных затрат и выгод от различных сценариев в достижении поставленной цели. Оценки используются для разработки новых законов и правил или в процессе планирования.

Второй и третий этап используют инструменты контроля планирования, регуляции, оценка воздействия на окружающую среду.

Для разработчика проекта на данных этапах основным видом деятельности является анализ затрат и результатов. Однако для правительства важно, чтобы все процедуры планирования, проводимые на данном этапе, соответствовали закону. Процедуры планирования регулируются правительствами, и разработчикам необходимо действовать в соответствии с законом. Фаза планирования также включает оценки окружающей среды или устойчивости, которые определяют, возможно ли разработать инфраструктурный проект в выбранном месте с учетом социальных, экономических и экологических соображений.

На этом этапе проекта аудиторы могут проверить, выполнил ли разработчик все процедуры планирования, вовлекли ли местных жителей и соответствующие заинтересованные стороны в процесс и определили ли потенциальное воздействие на окружающую среду.

Аудиторы также могут анализировать, проводился ли анализ затрат и результатов в соответствии с международными стандартами и учитываются все необходимые соображения. Например, было бы полезно проверить, включает ли анализ экологические и социальные соображения и стоимость мер по смягчению последствий экологического и социального ущерба в дополнение к экономическим. Хорошим источником для изучения процесса анализа является «Руководство по анализу затрат и выгод инвестиционного проекта» (Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Project) Европейской комиссии.

Чтобы решить, продолжать ли реализацию потенциального инфраструктурного проекта, правительство может регулировать изменения в землепользовании посредством законов о планировании, то есть использовать средства контроля планирования. Можно поставить условия, которые необходимо выполнить, чтобы получить разрешение на планирование. Эмитент разрешения может потребовать, чтобы окружающая среда в зоне разработки не была затронута. Закон о планировании может обязывать разработчика инфраструктуры принимать или финансировать компенсационные меры, например, финансировать местное сообщество или создавать дополнительные зеленые зоны.

Правительство вводит регулирование, чтобы гарантировать, что использование инфраструктуры оказывает минимальное воздействие на окружающую среду человека и окружающую среду. Регулирование оказывает непосредственное влияние на развитие инфраструктуры, эксплуатацию и вывод из эксплуатации. 

Во многих странах правительства выпускают разные разрешения не только для планирования и строительства, но и для использования инфраструктуры. Выдача разрешений позволяет правительству ставить необходимые условия для функционирования инфраструктуры, а затем следить за выполнением этих условий. Экологические разрешения и соглашения обычно включают (но не ограничиваются этим):
• ограничения на загрязнение;
• меры по смягчению воздействия на окружающую среду;
• условия для мониторинга;
• требование использовать наилучшие имеющиеся технологии.

Существует ряд инструментов для оценки воздействия проекта на окружающую среду, некоторые из которых стремятся интегрировать соображения экологического, социального и экономического воздействия в процесс принятия решений. Среди них можно выделить анализ затрат и выгод, оценку воздействия на окружающую среду, оценку социальной устойчивости, оценку жизненного цикла объекта, стратегическую оценку окружающей среды.

На четвёртом и пятом шагах следует определить технические характеристики и стандарты для закупок, наладить управление контрактами и рассчитать стоимость жизненного цикла. На этих этапах внедряются технические решения, подписываются контракты и осуществляются процедуры закупок.

На этом этапе подрядчик и руководитель имеют возможность управлять характеристиками устойчивости инфраструктурного проекта. На этапе проектирования необходимо определить строительные материалы и методы для достижения устойчивости, определить наилучшие доступные технологии, применимые к инфраструктуре, и указать любые другие функции, которые помогут улучшить эксплуатационные характеристики рассматриваемой инфраструктуры. Дизайн инфраструктуры может включать в себя функции, которые будут стимулировать будущих эксплуататоров к снижению негативного воздействия их поведения на окружающую среду и действовать экологически безвредным образом. 

На этапе управления контрактами необходимо удостовериться, что договоре описываются права и обязанности строителя инфраструктуры и установлены механизмы мониторинга и ответственности. Контрактные условия также должны обеспечивать, чтобы поставщики услуг сообщали о своей эффективности с точки зрения требований устойчивости. Также можно поощрять поставщиков уважать цели охраны окружающей среды и устойчивости внутри всей своей цепочки поставок.

«Зелёные» стандарты закупок являются ключевым способом учета экологических и устойчивых соображений в процессе проектирования, закупок и строительства. «Зеленые» государственные закупки – это стремление государственных органов закупать товары, услуги и работы с уменьшенным воздействием на окружающую среду на протяжении всего их жизненного цикла.

Решения, принятые на этом этапе, могут свести к минимуму любые неблагоприятные последствия, выявленные в предыдущих оценках, а также направлены на усиление потенциально позитивного воздействия. В инфраструктурных проектах принципы закупок могут применяться к проекту в целом или к покупке товаров или услуг в рамках проекта. Правительства могут использовать процесс закупок для обеспечения эффективности поставщиков и их цепочек поставок, влиять на поставку инфраструктуры и гарантировать, что до начала строительства и эксплуатации инфраструктуры учитываются соображения экологии и устойчивости.

Распространённой практикой является создание стандартов, включающих в себя все обязательные требования к закупкам. При их формировании стоит опираться на международный опыт, поскольку в странах ОЭСР существует множество примеров международных и национальных стандартов наилучших практик, такие как «Критерии зелёных государственных закупок» Евросоюза (Green Public Procurement Criteria). Эти критерии специально разработаны для облегчения включения «зелёных» требований в государственные тендерные документы. Они направлены на достижение хорошего баланса между экологическими показателями, соображениями стоимости, доступностью на рынке и простотой проверки, однако закупающие органы могут выбирать в соответствии с потребностями и поставленными целями все или только определенные требования.

Для подсчёта и оценки последствий использования продуктов или услуг на каждом этапе инфраструктурного проекта необходимо использовать инструмент расчёта стоимости жизненного цикла - метод, который предоставляет информацию обо всех воздействиях продуктов и услуг на протяжении всего их жизненного цикла.

Наконец, шестой и седьмой этапы регулируются разработанными системами менеджмента окружающей среды. В большинстве стран существуют ограничения на допустимые уровни загрязнения воды, воздуха и почвы, а также на менеджмент отходов. Большинство стран также разработали системы мониторинга воздействия на окружающую среду. Кроме того, закрытие и вывод из эксплуатации инфраструктуры также регулируются законом.

Для соответствия этим требованиям управляющий объектом инфраструктуры может внедрить систему экологического менеджмента (Environmental Management System, EMS) для мониторинга, улучшения и контроля экологической эффективности объекта. Международная организация по стандартизации разработала ряд стандартов, которые предоставляют практические инструменты для компаний и организаций по управлению их экологическими обязанностями. Эта международная стандартная серия для внедрения эффективной системы экологического менеджмента известна как ISO 14000.  Стандарт ISO 14001, в частности, устанавливает критерии для систем экологического менеджмента. Он отображает структуру, которой может придерживаться компания или организация для создания эффективной системы управления окружающей средой. Он может использоваться любой организацией независимо от ее деятельности или сектора.

Другим распространённым стандартом является Схема экологического менеджмента и аудита (Eco-Management and Audit Scheme, EMAS), разработанная Европейской комиссией для оценки, отчетности и улучшения их экологических показателей. EMAS открыт для всех типов организаций, стремящихся улучшить свои экологические показатели. Он охватывает все сектора экономики, и применим во всем мире.

Эти инструменты и процессы носят общий характер и относятся к управлению проектами инфраструктуры различных типов, от строительства дорог до строительства плотин и электрических сетей. Они могут использоваться для минимизации или смягчения негативного воздействия на окружающую среду и устойчивость или максимального использования потенциального положительного воздействия, возникающего в течение жизненного цикла инфраструктурных проектов.


Инструменты, описанные выше, представлены в порядке развития объекта инфраструктуры, но их использование не привязано к этапам во времени. Они могут принести пользу и при использовании на последующих стадиях. 

Экологические проверки инфраструктуры могут иметь широкий или узкий фокус. Более широкий фокус может включать проверку того, насколько эффективным было правительство при установлении правил для развития инфраструктуры, или того, гарантируют ли система оценки окружающей среды и мониторинг чистую окружающую среду, а также инфраструктуру, учитывающую потребности людей. 

При более узком взгляде возможно сосредоточиться на разработке конкретного проекта и проанализировать, был ли определен, например, потенциальный ущерб экологии, и были ли приняты эффективные меры для предотвращения или, по крайней мере, минимизации его. Аудиторы также могут посмотреть, насколько эффективно минимизируется воздействие на окружающую среду на этапе эксплуатации или как обеспечивается безопасность окружающей среды во время снятия с эксплуатации. Кроме того, можно провести аудит того, насколько эффективным является поддержание инфраструктуры.


Семён Уласевич

Текст подготовлен на основе материалов, предоставленных Государственным контролем Эстонии и Тартуским университетом

назад